推动以农民为主体的规模经营，必须允许农民用耕地经营权抵押融资

王东京

我12年前曾在《21世纪经济报道》上写过《徐庄土地合作样本》一文，观点很明确：推动规模经营刻不容缓。当初我的考虑是，中国近20亿亩耕地，有8亿农村人口，人均耕地仅2亩多，若不搞规模经营，农民在2亩耕地上无论种什么都不可能致富。后来在豫东农村调研，和农民一起算账，得出的结论是：户均耕地要有50亩才可能脱贫。

十年时事一翻新。今天各地耕地流转已风生水起，其做法也大同小异，归纳起来大致有三种模式：一是公司+农户，即农户将耕地经营权流转给龙头公司;二是农户+合作社，即农户将耕地入股到村集体合作社;三是农户+合作社+公司，此模式中合作社只是中介，一方面接受农民耕地流转，同时又将集中耕地的经营权整体流转给龙头公司。

早在上世纪90年代初，邓小平曾预言农村发展有两个飞跃：第一个飞跃是实行家庭联产承包责任制，第二个飞跃是发展适度规模经营。今天耕地流转的势头显然印证了老人家当年的洞见，所以我这里不再讨论耕地是否需要集中，而重点讨论耕地应该向谁集中，以及耕地由农民自己集中的前提是什么。

据我观察，时下耕地流转大多是向龙头公司(工商企业)集中。何以如此?一个重要的原因，是农民缺资金，而规模经营需有大量的资本投入。去年夏天我作农村调研时看到当地农户以每亩300-500元将耕地经营权转让给了龙头公司，曾问当地干部，农民为何愿意低价转让?当地干部说：农民自己搞不了规模经营，若分散经营，每亩年收入差不多也是300-500元。

乍一听，农民照此价格转让经营权并没有吃亏，可真实情况却非如此。调研中，我一路上听到有基层干部抱怨，说现在耕地流转难度大，不少农户不愿转让耕地。为了动员农民转让，县里还派干部下乡住村，一家一户劝说农民。一语道破，原来目前农村耕地流转并非完全出于农民自愿，而是由地方政府在背后推动的。

由此我想到了耕地产权保护问题。农村耕地实行“三权分置”后，所有权归村集体;承包权和经营权归农户。在经济学里，承包权和经营权相当于产权。具体说，产权是指耕地的使用权、收益权、转让权。顾名思义，转让权包含有“转让”或“不转让”两种权利。这是说，保护耕地产权，不仅要保护农民自愿转让的权利，也要保护农民不愿转让的权利。

这就带出了一个问题：农民不愿意转让耕地经营权，而地方政府为何要求转让?我的看法，地方政府的初衷绝不是要损害农民的利益，相反是为了帮助农民增收。有位乡干部介绍说，农民将耕地流转给龙头公司后，不仅可得到耕地转让费，同时还可就近到龙头公司打工，每月拿到1000元左右工资，年收入可达上万元。听得出，这位乡干部认为耕地转让对农民有利。

乡干部这样看，可你猜农民怎么看?做入户调查时，有农民对我说：在村里打工能赚工资，到城里打工也一样挣工资。现在企业支付的流转费每亩不足500元，而企业用流转的土地搞规模经营，每亩收益在5000元以上，如果耕地由我们自己集中，再请省里技术专家当顾问，每亩年收益绝对不止500元。这位农民说得没错，后来我在湘西看到农民自己成立的合作社，每亩收益达到了7000元。

值得研究的是，搞规模经营需要基础设施和科技投资，农民自己没有钱怎么办?在调研中我发现，但凡以农民为主体搞规模经营的地区，都是用耕地经营权抵押从银行取得贷款。可是此做法目前只是在少数地区试点，面上并未推开。问题就在这里，耕地经营权若不允许抵押融资，农民搞规模经营的资金从何而来?

说实话，对耕地经营权不能抵押，多年来我一直有疑惑。政府当初作此规定，据说是因为农民没有耕地所有权。令人不解的是，我国法律明确规定资产使用权与收益权可以用于抵押，如国有土地的使用权就可抵押贷款，而工商企业的特许经营权、高速公路收费权等也都是银行认可的抵押物。既然国有土地和工商企业的经营权可以抵押，为何农民耕地经营权不能抵押呢?

另有一种解释，说如果允许土地经营权抵押，一旦农民还不了贷款，将会导致农民失地。我认为这种担心是杞人忧天。要知道，农民抵押给银行的只是经营权，即便日后还不了贷款，银行处置的也只是经营权，农民并未丧失承包权。想深一层，农民若将耕地经营权流转给公司，也同样会失去经营权。对农民来说两者是一回事。不同的是，农民将耕地流转给公司，是真正失去经营权;而抵押给银行，只是有可能失去经营权。

耕地经营权能否抵押融资，从操作层面看，关键其实在银行。当前银行对接受耕地经营权抵押顾虑重重，一方面是现行政策规定银行处置耕地经营权必须征得农民同意，否则不能处置;再一个原因，是没有全国性的耕地经营权流转市场，虽然各地已建立了区域性流转平台，但交易主体不多，银行难以通过这种区域性平台及时转让耕地经营权。

由此看来，推动以农民为主体的规模经营，必须允许农民用耕地经营权抵押融资。对此我有三点建议：一是尽快修订相关政策法规，确立耕地经营权抵押的合法性;二是加快建立全国性耕地经营权流转市场，一旦出险，以便银行及时转让耕地经营权;三是由财政出资设立风险补偿基金，为金融机构适度分担或缓释贷款风险。

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