改革仅为征缴部门调整，央地分税制格局仍然稳定

近日，财政部、自然资源部、税务总局、中国人民银行四部门联合印发《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(以下简称《通知》)，明确将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入(以下简称“四项政府非税收入”)，全部划转给税务部门负责征收。

“参考之前划归税务征收的社保费和多项非税收入，此次改革也是2018年机构改革的思路延续，重在提升征缴效率。本次改革重点在于更换征缴主体，对其他领域暂无影响，不涉及央地分税制结构的调整，土地出让金制度也将继续延续。”中信证券首席政策分析师杨帆分析说。

四项非税收入划转税务征收，延续机构改革思路

《通知》明确，划转工作先试点后推开。自2021年7月1日起，选择在河北省、内蒙古自治区、上海市、浙江省、安徽省、青岛市、云南省(自治区、直辖市、计划单列市)以省(区、市)为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入征收划转准备工作，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。“可以看出，七大试点省市的土地出让收入与公共财政收入的比重差别较大，如浙江高达142%，而内蒙古仅32%，全国平均比值则为84%。综合来看，试点城市对土地财政的依赖程度整体相对有限，试点的选择并不单纯是以土地财政依赖度为参考指标，更多是因地制宜。”杨帆表示。

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确，“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。同年7月，《国税地税征管体制改革方案》对开展社会保险费和非税收入征管职责划转等重点改革任务进行了具体部署：“按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进”。“此次四项非税收入划转税务部门征收是落实中央方案精神的重要一步，顺应‘费改税’趋势。税务部门征收非税有助于提高征管效率，划转后的土地出让收入仍全额缴入地方国库，不改变资金分配格局。考虑到自然资源部门与使用权人签订出让、划拨等合同后需与税务部门进行征管信息共享，可以防范地方政府无节制出让土地使用权，加强了土地收支管理的规范性。”东北证券分析师王小勇分析说。

本次改革仅为征缴部门调整，央地分税制格局仍然稳定

土地出让收入对财政来说有多重要?根据财政部公布的数据，今年1~4月份，全国一般公共预算收入78008亿元，同比增长25.5%。全国税收收入67450亿元，同比增长27.1%;非税收入10558亿元，同比增长16.6%。

1~4月份，全国政府性基金预算收入24277亿元，同比增长36.6%。其中，国有土地使用权出让收入21383亿元，同比增长35%。

根据中指研究院报告，2020年，全国300城市土地出让金总额为5.9万亿元，同比增加16%。上海、杭州、广州、南京四城超过2000亿元，北京、武汉、宁波、佛山、成都、重庆、苏州、西安、深圳、天津等破千亿元，福州、无锡、青岛、郑州、东莞则超过700亿元。

根据《通知》，四项政府非税收入划转给税务部门征收后，以前年度和今后形成的应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，由税务部门负责征缴入库，有关部门应当配合做好相关信息传递和材料交接工作。

值得关注的是，《通知》明确，除本《通知》规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。“根据《通知》，本次土地出让收入仅从自然资源部门征收变更为税务部门征收，市场普遍关注的分成、使用和管理并未发生改变。”东莞证券分析师许建锋称。

对此，杨帆表示，本次改革仅为征缴部门调整，不涉及央地分税制格局变化。分税制改革后，虽然中央会通过转移支付及税收返还等方式反哺地方，但考虑到地方政府是财政支出的主力，因此中央允许地方通过土地出让收入进行补充，纳入“政府性基金”账户监管。“因此，本次政策只改变了征缴部门，其他领域尚无明确变化，即土地出让收入仍归地方财政所有，土地出让金制度并未废止，央地分税制格局仍然稳定。”杨帆说。

短期对土地价格影响有限，长期土地财政依赖或下降

此次划转征收的四项政府非税收入中，作为地方政府性基金收入主要组成部分的国有土地使用权出让收入倍受关注。财政部数据显示，今年1~4月份，地方政府性基金预算本级收入23116亿元，同比增长36.8%，其中，国有土地使用权出让收入21383亿元，同比增长35%。

“由于《通知》明确，国有土地使用权出让收入分成及使用不变，变更后仍全额纳入地方政府性基金预算管理，收入全额缴入地方国库，归属地方政府支配，因此预计短期内地方土地政策变动不大;此外，出于改革平稳推进的预期，我们认为短期内国有土地出让收入规模继续保持原有增速，房价不会出现较大波动。”许建锋分析称。

划转后有助于提高征收效率。现土地使用权出让收入征收过程中或存在欠征、少征、漏征土地出让收入，采取先征后返、补贴等方式违规减免收入，空转、虚增土地出让收入等乱象，纳入税收部门征管后，有利于规范征收环节，填补漏洞，降低征收成本，提高征收效率。“此外，部分地方政府财政过度依赖当地土地使用权出让收入，土地使用权出让收入为地方城投债提供信用背书，纳入税收征管后，有助于防范化解地方政府隐性债务风险，同时推动地方政府加快新税种规划。”许建锋称。

对此，申万宏源证券分析师袁豪表示，本次政策之后，短期内中央并没有削弱地方的土地出让金分配权，但也因为土地出让金征收方式更加透明、尤其是对中央更加透明，原先地方政府在征收过程中惯用的土地出让金“减免”“挪用”等资金调配行为后续将受到限制，并且考虑到近几年来土地出让金净收益率持续下降，以及中远期中央对于土地出让金的分配权的调整与否并不确定。“中远期来看，土地出让金对于地方政府的好处也将缓慢地逐步弱化，地方政府过度土地财政依赖也会缓慢逐步下降，不过考虑到2020年全国土地出让金已高达8.4万亿元，这个变化将是一个长期而缓慢的过程。”袁豪分析称。

“但在这个过程中，需要关注土地供给下降的风险。从结构来看，地方政府的供地行为也将发生变化，原先单纯通过‘住宅供地+土地出让金’的发展模式将逐步转换为部分‘非住宅供地+土地出让金+增量税收’的发展模式，其中增量税收可能来自于产业地产和商业地产的税收落地，也可能来自于旧改的盘活存量并提高投资强度后的税收落地，因而增量税收或为供地结构变化关键。”袁豪说。

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