中山市立足农业产业发展创新监管理念制度 率先实施农业领域免罚清单

2021年7月，新《行政处罚法》施行后，中山市农业农村局发布《中山市农业领域轻微违法行为不予行政处罚清单》(下称“免罚清单”)，是全省率先实施农业领域免罚清单的地市。免罚清单共5条，涉及农业转基因生物标识管理、畜禽养殖档案管理、农机作业管理等5个方面，适用范围涵盖全市农业合作经济组织、农产品生产企业、农业机械持有者等数十万个市场主体。免罚清单的制定以“实效、合法、规则统一”为原则，完善制度保障，优化农业领域营商环境，催生乡村振兴内在动力。

立足农业产业发展创新监管理念制度

近年来，中山市农业农村局以大力实施乡村振兴战略为工作主线，以优化农业产业结构、完善支农强农政策、夯实农业发展支撑、提升农产品质量安全保障水平、强化农业行政执法为工作抓手，加快建设生态宜居美丽乡村，大力推进农业农村现代化，使中山市农村经济社会发展迈上新台阶。2020年，中山全市农林牧渔及服务业实现总产值117.83亿元，同比增长15.5%，农业经济发展前景好，势头足。

但农业生产始终是“靠天吃饭”的行业，受天气、市场、动物疫病等因素影响非常大，且大部分农业从业者文化水平和法律意识普遍不高，这就导致了农业经营主体抗风险能力较弱，也因此违法违规的生产、经营行为时有发生。为进一步优化农业领域营商环境，激发市场主体活力，同时促进中山农业生产高质量发展，切实保障人民群众的身体健康，中山农业免罚清单应运而生。

立足行业发展，在免罚清单的制定过程中，中山农业部门对比了很多不同部门的清单以及法律法规条款，对清单“如何避免形式化”“如何保障合法性”“如何与其他制度衔接”等问题进行了深入的探讨和研究，并提炼出“三个注重”原则，实现柔性监管、依法监管和规范监管的有机统一。

具体而言，中山农业免罚清单注重实效性，牢牢把握“包容审慎监管”“柔性执法”的核心要义，从300多项农业行政处罚事项中反复研究筛选出可以免罚的事项，并将免罚的情形细化、具体化、标准化。同时，将法律法规规章明确规定“不应当”处罚的事项排除在外，干货满满，既为执法人员提供免罚的依据，改变了执法人员想免但又不敢免的尴尬境地，又实实在在对符合条件的违法行为免予行政处罚，避免经营主体因“无心之失”的轻微违法行为受到处罚而影响后续经营发展。

免罚清单的本质是一项行政决策，合法性是基本要求。为此，在制定免罚清单的过程中，中山市农业农村局就合法性问题召集法律顾问、公职律师等进行研究论证，并与广东省农业农村厅政策法规处、中山市司法局进行了充分沟通，确定不予行政处罚事项的标准底线，避免将法律法规规章规定必须处罚的违法行为纳入免罚清单，在实现柔性监管的同时依法监管。

执法力度温度并存营造健康有序市场环境

那么，免予行政处罚、从轻行政处罚、减轻行政处罚等举措，如何与规范农业生产，促进乡村振兴相结合?中山市农业农村局政策法规科相关负责人介绍，免罚清单严格按照新修订的《行政处罚法》第三十三条关于“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定，结合具体单行法及裁量标准的规定，将不予行政处罚的情形具体化、明确化，只有同时满足所有情形后才依法作出不予行政处罚的决定。

值得注意的是，免罚仅仅是不予行政处罚，当事人本身应履行的纠正违法行为、消除影响等责任仍要履行，这也是不予行政处罚的条件和前提之一。同时，不予行政处罚的决定及有关信息依然要按照规定予以公示，对当事人的教训警示意义依然深刻。

“非常庆幸有关部门作出了不予处罚的决定，今后我们一定严格按照法律规定规范经营，加强畜禽养殖档案的管理!”今年10月，南朗镇一养鸡场的经营者周贤(化名)在得知自己的违法经营行为被免于处罚后激动不已。

在此前的农业执法检查当中，执法人员发现周贤的鸡场在养殖过程中未按规定妥善保存养殖档案，导致2020年8月后的养殖档案遗失，且无法复原。这一行为，已违反了《畜禽标识和养殖档案管理办法》第二十二条。

畜禽养殖环节管理规范不规范，关键看档案，养殖档案是畜产品质量安全源头监管和追溯的重要依据，对规范科学使用饲料、兽药，防控重大动物疫病具有十分重要的意义。在执法人员通知可以不予行政处罚后，周贤松了一口气，他说这两年市场变化快，鸡场运营压力很大，而且自己也从来没被执法人员处罚的经历，着急又忧心。

上述案件是免罚清单出台后，中山市农业农村局办理的第一起不予行政处罚案件，充分体现了包容审慎监管原则，宽严并济、柔刚并施，实现柔性监管、依法监管和规范监管的有机统一。

值得一提的是，除实施免罚清单以外，中山市农业农村局近年来持续在规范公正文明执法上着力，助力营造法治化营商环境，激发乡村振兴内在动力。先后印发出台《中山市农业农村局重大行政处罚案件集体讨论制度(试行)》《中山市农业农村局文明规范行政执法用语指引》等制度性文件，大力推行“双随机一公开”监管方式。执法工作多次获得农业农村部和省农业农村厅表彰，其中，在2020年被广东省农业农村厅评为农业综合行政执法工作先进单位，2020年办理的1宗行政处罚案卷获评全国优秀案卷、2宗获评全省农业行政处罚优秀案卷、2宗获评全省农业行政处罚优秀文书。

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